许昌县国术馆证章

当代，大型体育场馆(以下简称大型场馆)由于具有较为明显的外部性特征，运营会带来一定的经济溢出效应，社会效应则更为明显，政府往往会在大型场馆的建设上给予政策和财务倾斜，政府投资场馆是其直接体现。这种现象在国内非常普遍，比如鸟巢等奥运场馆的修建，财政投资占了相当的比例。由于财政收入来源于税收，很显然，其投资决策属于公共决策的范畴，应当遵循合理的公共决策方式，否则，会带来很大的隐患，诸如经济损失，市民的反对。广州亚运会在申办的时候提出20亿的预算，最终花出去2577亿RMB，亚运预算因屡次提高未经人大审议多次受到代表质疑。对于场馆领域来说，政府投资失败最直接的后果则是大型场馆的供过于求，导致场馆闲置严重。在公民意识觉醒的当下，面对一个不成功的投资，政府所面临的压力可想而知。因此，必须对相应的政府投资决策进行反思，寻找应对之策。与中国类似，美国政府在大型场馆投资中占据重要位置，然而，美国体育场馆并未普遍出现供过于求问题。本文试图比较中美两国大型场馆建设决策上的差异，透过中美大型场馆投资决策的背景、过程、效果对比，深度挖掘造成中国大型场馆供过于求现状的决策因素，以期在未来改善国内大型场馆供求不平衡的状态，促进体育场馆业发展。

1926年睢县国术馆证章

公共决策是国家、政府及执政党为公共物品的生产及供应，为宏观调控经济及社会的运行作出的决策，它不同于市场决策，其决策主体和决策过程均有所不同。公共决策作为集体行动体现为政治权力的运作过程，它按照政治的程序和规则而运转。公共决策程序和规则是公共决策体制的一个基本组成部分。现代社会中，有民主的决策体制和非民主的决策体制两种基本的公共决策体制。非民主的决策体制的典型是独裁决策体制。在这种体制下，公共决策或公共物品的供给取决于独裁者本人的偏好，由他们说了算，他们宣称自己是为社会或公众做决策，标榜其偏好与公众的偏好相一致，做出的决策符合公共利益，但实际上并非如此。其决策往往会给全社会带来灾难与损失。

河南省睢县国术馆证章

民主的决策体制有两种形式，即直接民主制和代议民主制。前者能全面反映选民的偏好但决策成本高。代议民主制往往由选民或投票人选举出代表，再由这些代表作公共决策。相对而言，代议民主制在平衡决策成本和公民偏好的一致性上具有一定的优势，是一种在全球较通行的决策体制。合理的公共决策要求要做到民主化、法治化和科学化。民主化是现代化公共决策的基础，法治化是现代化公共决策的保证，科学化是现代化公共决策的主导。

河南省国术馆少林联合国术社证章

美国对于政府投资项目通常采用项目管理模式进行管理，在政府参与的大型场馆投资中亦属此类投资模式。

1、美国政府投资项目管理的一般方法

管理体美国政府投资项目涉及面较广，主要包括教育、文化、医疗、社保、养老、农林、水利、交通运输、住宅及城市规划、军事和国防设施、政府办公用房等方面。联邦政府设有住宅与城市建设部、交通部、拓垦局、国家公园管理局、后勤总署等部门实施专业化管理。州及地方政府投资工程的管理体制与联邦政府大体相同，均是由几个政府部门对本级政府投资的工程实施专门管理。在联邦政府投资工程实施的过程中，最终用户部门以及白宫预算办公室(OMB)、国会以及财政部都要以不同的形式参与，最终用户一般要参与审定设计和验收工程，白宫预算办公室(OMB)要对项目的预算进行审定，预算需经国会批准后方可正式执行，财政部负责工程建设资金支付。州与地方政府投资工程的实施程序与联邦政府基本相同。

1947年鲁山回报协会国术团证章

2、决策与实施程序

从程序上来看，美国联邦及州的政府投资项目管理一般具有以下特点:在项目的决策阶段，项目要经过同级财政部门和议会的严格审查;在项目的实施阶段，则由项目的执行机关严格按照规定程序以及有关合同对项目进行管理。美国政府投资项目管理流程如下图所示。从图示可以看到，使用单位、主管部门、财务部门，议会等机构在一个项目的立项决策中都发挥了作用。其中，议会－作为选民的代表－发挥着重要的作用，一个项目是否能够通过，议会的意见是至关重要的，其意见是最终意见，决定着一个项目的命运。

河南省国术省考纪念章

3、美国大型场馆投资决策的过程

作为政府投资项目的一种，大型场馆在投资决策过程中也遵循上述投资项目管理的一般模式。下面以纽约洋基队的新球场建设为例进行说明。美国职业棒球联盟(MLB)纽约洋基队2005年6月15日宣布计划兴建一座新球场。这座球场的投资决策过程大致如下。在项目初期，为了赢得球场当地居民的支持和认可，纽约洋基队计划向当地信托基金捐助2800万美元，用于当地社区和新场馆周围区域建设。球队还将提供免费门票、周边公园维护、向社区学校捐赠设备等。在新扬基球场的所有96个建筑包工合同中，大约有三分之一的建筑份额将给予纽约市布朗克斯区(球场所在地区)的建筑公司。

1934年河南第五届国术省考暨骑射比赛大会纪念章第173号

参与建筑的承包商也承诺他们所购买的建筑材料很大一部分来自布朗克斯区，并且雇佣部分当地居民。尽管如此，球场新建计划并不十分顺畅。许多当地社区居民非常关注新场馆项目的交通和环境影响问题，他们认为这个项目的建成将会使当地的区域交通变得十分拥挤和繁忙，而且，由于场馆的建成，将损失22英亩的城市公园以及大量居民面临搬迁。

中央国术登封县学员训练班证章第682号

此外，很多人对大量的公共资金用于资助新扬基球场建设也表现出强烈的关注。为了反对新扬基球场的建造计划，有社区代表在由负责扬基球场计划的市政部门举行的公共听证会上表达了对失去公园以及大量使用公共资金的担忧。为此，土地用途小组委员会在2006年3月28日进行了公共听证会，听取了各方意见。市议会对新扬基球场的建造计划在4月5日进行投票决定。如果市政部门批准发行免税债券来建造场馆，那么洋基队的巨额开支将得到缓解。但是，1986年通过的《税收改革法案》禁止利用免税债券建造体育设施，因此融资计划必须由市议会财政委员会和美国国内税务局进行复议。

河南上蔡县国术人员训练班毕业证章第66号

2006年4月26日，市议会成员对场馆的融资计划进行投票，结果以压倒性多数通过了将发行2亿美元的免税债券以及其他资助措施用于新扬基球场的建造。工程建造和融资计划都得到了纽约市议会的批准通过。纽约市工业发展局批准发行免税债券以资助场馆的停车场建设，纽约州的帝国发展公司也对新场馆的停车场建设给予捐助。至此，纽约洋基队兴建新球场的计划通过，并形成决议。新的洋基体育场在2009年建成，并于当年4月4日启用，同年4月16日举行的开幕战由洋基队对战克利夫兰印地安人队。在这个项目投资决策的过程中，我们可以看到政府投资项目管理的程序得到遵循。作为使用单位的洋基队提出需求计划，主管部门(纽约市政府)进行立项评估，评估通过后，地方政府和纽约市政府与洋基队共同提出预算计划，纽约市议会财政委员会对预算进行复议(审核)，预算计划通过后，市议会对球场兴建计划进行表决。

1934年6月河南第四区行政督察专员公署国术比赛纪念章

在此过程中，纽约洋基队、地方长官、纽约市长、市财务委员会，市议会各司其职，在各自相对独立的背景下，参与到纽约洋基队新球场的建设决策过程中。在此过程中，充满了各种力量的博弈，支持和反对的意见均得到表达的机会，正是在这种相互的制衡中，民主决策的精髓得以体现，决策的科学性也有了保障。值得指出的是，美国人作为一个狂热的体育民族，公众普遍对体育运动抱有极大的热情，这对于促成体育场馆的建设决策往往有帮助，在很多情况下，职业球队都能达成其球场新建计划。然而，失败的案例也不鲜见。旧金山巨人队所在的地区就曾经否决了4项动用公共资金资助场馆建设的请求。

山东牟平县国术馆扬我国威证章

4、投资决策效果

虽然这种利益博弈方式并不完美，但相对民主决策方式使得利用公共资金修建体育场馆的支持和反对意见都能得到较为充分的表述。尽管这一过程并不能保证总是产生合理的结果，但是在多数情况下，可以使大型场馆的供需处于相对平衡的状态。比如，美国职业篮球协会(NBA)场馆建设规模在过去二三十年间不断扩大，平均规模从1.6万座增长到1.8万座至2万座，设施标准也不断提高，但是，其比赛门票仍然非常畅销。此外，大多数的新球场在建成后都获得了较好的经济和社会效益。

海阳县国术分社证章

1、中国政府公共决策的特点

从历史的角度来看，我国政府公共决策采用过内部集体决策、“一言堂”决策、咨询决策和准公共决策四种模式。总体而言，中央及地方各级政府决策模式演变大致经历了内部集体决策模式创建、破坏，再重建的过程。改革开放以来，总体上是一个不断发展的过程，从内部集体决策，演进到咨询决策，再到准公共决策。政府在公共决策过程中逐渐走出威权体制的刻板印象，决策模式已由过去的“个人决策”、“集体决策”转向一种民主化、科学化水平更高的决策模式。然而，还是有值得改善的地方。仅就决策主体而言，各级政府在决策过程中主要还是由政府唱主角，人大、政协等机构发挥作用不够，公民社会、媒体、个人则更难以在涉及公众利益的政策中发出自己的声音。甚至在一些地方政府决策中，完全由政府内部(往往是一把手说了算)作出决策，人大、政协等都成了摆设。这种单一中心的决策模式，在合法性和科学性等方面都存在很大问题。总体来看，我国现行的公共决策体制基本上是在计划经济体制的基础上形成和发展起来的，不能适应市场经济发展的需要。要加快我国公共决策的科学化、民主化和法治化的步伐，改善公共决策系统及其运行，提高公共决策制定及执行的质量。

山东国术省考优胜纪念章

2、中国大型场馆投资决策的过程

我国大型场馆的投资建设是一种政府主导型的模式。大型场馆的建设往往是以满足某一赛事的主办为目的，在项目决策过程中，城市政府发挥核心作用，往往由城市政府确定主办某一大型赛事，然后以财政拨款方式修建一批场馆。大型场馆的修建决策与赛事的主办决策常常高度重合。政府财政拨款机制的运作轨迹是:中央政府或地方政府根据城市发展规划或举(承)办大型体育赛事或文化活动的需要决定体育场地建设的具体项目，并列入政府财政预算和基本建设投资计划，通过中央或地方预算内支持或预算外支出等财政拨款方式投资，并由行政部门安排设计、施工，所需投资成本由政府财政部门审核批准核销，投资项目所形成的固定资产归国家所有，并提供给社会使用。

平度县国术考试优胜纪念章

政府主导型的大型场馆投资决策具有以下特点:(1)单中心的决策主体。投资决策往往由政府单边作出，或者，虽然有咨询专家组、社会公众等其他决策主体参与，但由于政府的权威性，以及社会公众缺乏意见反映通道和技术，实际作出决策的仍然是政府。(2)决策机制不完善或没有严格执行。项目论证制度、专家全程参与制度、听证制度、绩效评价制度等作为现代决策必须的过程，在地方政府大型场馆建设的决策实践中，常常面临缺失，或者存在走过场的情况。比如，根据相关法律，大型项目投资必须举行听证会，然而，此环节在很多场馆的建设决策中并未执行。

平度第一届国术考试纪念章

3、投资决策效果

政府主导型的决策方式在过去的60多年时间里，促成了大量大型场馆的建设，较好地满足了主办大型赛事的需要，通过对公众开放也在一定程度上促进了全民健身运动的开展，对于建国后体育事业的发展起到了一定的推动作用。然而，为大型赛事而修建场馆并不能体现地方公众对大型场馆的真实需求。由于政府在修建场馆的目标是为了某一满足大型赛事的要求，而并非从长远出发考虑当地公众对大型场馆的需求，缺乏充分的体育需求，常常导致大型场馆赛后运营上的困难。笔者在课题调研过程中曾走访南昌七城会的主要场馆江西省奥体中心和南昌市国际体育中心，两处大型场馆均存在相当程度的场地闲置情况，比如，江西省奥体中心除游泳馆常年对外开放，其余场地设施在主办大型活动之外，基本处于闭馆状态。这种情况并非个案，沈阳室内足球馆被爆破拆除，大型体育场被当做菜地，类似的报道时常见诸报纸网络等各种媒体。全国各地大型场馆开放不足、闲置现象非常严重。2009年有63.3%的被调查场馆全年举办大型活动在20次以下，仅有3%的被调查场馆举办大型活动在50次以上。

海阳县国术分社证章第790号

4、中美大型场馆政府投资决策模式的差异

综合中美两国大型场馆投资决策方式，可以看到中美两国大型场馆投资决策模式大体上都可以归入民主的决策体制，但是仍然存在较大差异。美国大型场馆的投资立项是一个“现实”的利益博弈过程，通过投票表决的方式体现出来，各利益相关者的谈判议价能力在其中起到重要作用。城市为了引入大联盟球队就必须动用市政资金或通过设立征税项目等方式来筹集款项，为此，主管部门将会对该议程进行审议以确定是否立项。如果审议通过，那么，财务部门将对项目预算以及筹资等方式进行表决，通过后，再由议会在就该项目是否执行进行最终表决。表决内容还涉及由谁承担建设，运营，赛后运营是否有财政补助等。项目投资决策是一个程序严密，一环扣一环的民主决策过程。博弈在场馆“立项－筹资－建设－运营”过程中贯彻始终，民主使得公众意见在每个环节得到充分表达。这一过程虽然在大多数情况下比集权式的行政决策方式周期更长(从使用者提出诉求到最终被议会通过常常历时1年以上)，看上去效率低下，但是，由于公众的各种意见得到充分的表达，决策时各方诉求都被听取，决策也相对合理，符合实际。

山东省莱阳县国术馆第106号

另一方面，从政治的角度看，由于公众意见得到充分表达，公众的知情权受到尊重，公众对场馆的运营情况、政策比较了解，日后运营中来自媒体和社会舆论的反弹压力也小。这也是国外场馆运营过程中，公益性弱、有资产流失等问题不突出的原因。因为场馆上述问题大都在项目立项、建设开始之前就已经得到较为充分的讨论，利益相关方已经取得了广泛的共识，以某种方式(比如合同、协议)确定下来，并在建设和运营中实施。由于场馆投资立项之初，往往经过充分酝酿，市民在此过程中参与决策的广度和深度都有保障，因而，项目具有广泛的民意基础。相较而言，国内大型场馆投资由于“公众参与”的缺席，往往由行政部门作出决策。由于政府信息沟通渠道不畅，社会公众往往对于决策过程不甚了然。

山东济南市南关棋盘街国术社证章第86号

此外，政府官员作为政府行为的具体操作者具有利己的动机、愿望和偏好，关心自己在政治活动中的成本和收益，在决策过程中追求自身利益的最大化。在缺乏监督的情境下，单一决策主体模式下的政府官员更有可能在政治过程中对不同的决策规则和集体制度作出最有利于自己的反应，因此场馆决策最后可能会导致违背公意的结果。当政府官员出于打造政绩和获取经济利益(寻租)的立场来决定场馆的建设时，公众利益乃至市场需求更在决策的考量之外。

山西省国术促进会会员证章

上述情况可能直接导致以下几个后果:(1)决策主体单一。兼听则明，偏听则暗，导致决策不科学;(2)决策缺乏民意基础。一旦出现问题，反弹大;(3)不利于监管。公众知情权的缺失，使媒体、公众无法对投资过程实施有效监督。国务院于2004年颁布了《关于投资体制改革的决定》，以推进我国投融资体制改革，但传统的投融资体制制度惯性依然存在，主要表现为:(1)大型场馆是否建设、建设规模、投资金额等由政府决策，并由政府直接建设;(2)建设资金多来源于政府财政拨款，或由政府担保向银行贷款，由政府财政负责偿还;(3)建设目的不是为了盈利，而是基于主办大型赛会的需要。现实中，大型场馆广泛存在的“体量大、数量多、档次高、投资大”现象，公众对大型场馆建设的不认可，以及前述体育场馆的闲置和损毁现象充分说明了这一点。

平遥县新民国术会证章

纵观美国大型场馆的投资决策模式，存在以下一些突出特征:注重民众参与;政府、企业、社会团体共同决策;由议会(居民)投票对方案进行最终确认。应该说美国大型场馆投资决策模式并非完美，而且，中美两国在政治、经济、文化制度等方面也存在很大差异，美国大型场馆的投资决策模式并不能完全照搬。然而，其决策方式中的一些做法还是值得我国借鉴。民主化是场馆公共决策的基础，法治化是场馆公共决策的保证，科学化是场馆公共决策的取向。合理的场馆决策要求要做到民主化、法治化、科学化。

郑县国术馆第五区国术社证章

1、建立公众参与场馆决策机制，促进场馆决策的民主化过去很长一段时间里，公众基本与政治绝缘，更谈不上表达自己的正当利益诉求。然而，进入21世纪以来，公众的公民意识逐渐觉醒，重视和发挥公众在场馆决策中的作用将会大大改善决策的民意基础，增强场馆决策的亲和力。民主化决策要求把民主机制引入决策系统。要建立公众对大型场馆偏好的表达机制，直接的投票或间接的代议都可以，但必须保证公众意见能够得到尊重。在目前状态下，采取听证会的方式是可行的途径。待政改时机成熟，可以采取人大表决的方式进行场馆投资决策。要提高政治生活的透明度。实现决策目标的民主化，要做到政务公开、政治民主。要建立重大问题的通报制度，对于场馆投资问题应当通过多种渠道向社会通报，政府用于场馆的财政支出、决策程序、税收等要向公众透明公开。强化对决策的新闻舆论监和公众监督，做到制度、程序和结果的三公开。

1942年豫陕国术研究会十二分会第447号

2、完善法律体系，强化人大在场馆决策中的权威作用，促进场馆决策的法治化主权在民是现代治理的一个重要理念，它强调公众对于动用公共资源和具有广泛社会影响力的事件具有不言而喻的权利。作为公共决策的大型体育场馆投资无疑属于动用公共资源和具有广泛社会影响力的事件范畴。公众有权对地方或本社区的财政资源分配进行监督，有权表达自己的公共品偏好，他们选出代表通过代议的方式来表达自己的诉求。我国的各级人大就是这样一种制度。通过人大来决定大型场馆投资决策是未来的必由之路。从世界各国的发展趋势来看，立法部门(议会、人大)的地位都是通过严格的宪政审查制度确立的。

郑县第二届国术县考壮士证章

在我国，尽管人大在场馆投资决策中的地位也可找出法律依据，但缺乏具体的制度设计来保证人大作用的实现，存在人大作用软化的现象。人大作为公意的代表，应当在大型场馆决策中发挥决定性作用。要发挥人大在场馆决策中的权威作用，必须完善配套法律和制度。首先，有必要将人大事后监督前移，在政府编制场馆预算时就积极参与并保证工作的独立性;其次，在对场馆预算草案进行审议的过程中，可以引入辩论制和询问制，即财政部门在完成人大预算报告后，必须对人大代表提出的各种问题接受询问，人大代表在投票前，必须经过充分的论辩;第三，人大代表的选举要有代表性，允许在人大会上存在不同的合理声音;第四，人大代表在大会闭会期间的工作应继续，政府部门要为人大代表的工作提供便利。法治化不是一朝一夕的事情，在我们这样一个有着悠久人治传统的国家尤其如此，然而，这并不意味着我们要等待社会过渡到完美的状态下才能实行法治，事实上，法治是一个不断建构的过程。

郑县国术馆证章

3、引入外脑，促进大型场馆决策的科学化有一种政府观点认为政府是全能的，它无所不能，然而，事实往往相反，政府并非上帝，它能够做成一些事情，也能够弄糟很多事情。例如，对于场馆的市场需求、对于城市发展的影响力，场馆设计规模等问题，这些都超出了政府官员的知识结构和能力范畴。因此，科学化决策要建立健全公共决策系统，充实参谋咨询机构和信息工作机构，遵循科学的决策原则，特别要注意发扬民主，营造自由、平等的讨论气，广泛听取专家，学者和从业人员的意见。从操作的层面来看，政府可以把这类工作通过外包形式，交给独立的研究机构完成。（作者：余胜茹）

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